5、总结成本评估数据采集情况
美军特别注重成本评估数据的采集与应用，强调数据质量是成本评估改进的基础。1970－2020年期间发生了两次数据收集的高峰期（如图1），一个是20世纪80年代（也是美苏争霸的关键时期），一个是21世纪初全球反恐战争升级时期，一个是2015－2020年“大国竞争”期间，说明安全局势的变化会增加国防部对成本数据的关注度，进而引申到对成本评估技术的关注成正比。
图1 美国防部成本数据采集情况（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
6、总结成本评估质量改进情况
2009年武器系统采办改革法颁布后，军种和成本评估与计划鉴定局之间成本测算的方法或技术差异逐步缩小。通常，军种所采用的的方法逐步被成本评估与计划鉴定局所熟知；收集在研和历史项目的实际成本信息；利用该信息预测新项目或原项目下一个里程碑的成本和进度；随着单个项目推进，复核实际成本信息，更新成本和进度预测以反映实际经验。同样，在实际成本信息采集方面的系统化改进，且在所有相关部门共享的机制，使得军种和成本评估与计划鉴定局之间的成本和进度预测差距更小。成本评估与计划鉴定局的独立成本评估与军种的成本论证之间的差距在1998年7月－2009年6月之间的差距平均在6．6％左右，而2009年6月－2020年5月期间已经降到2％左右。
7、全面反映采办项目成本绩效改进情况
美国防部以“纳恩－迈克柯迪法案”单位成本超支来衡量实际成本增长情况，进而反映采办成本绩效。按照突破基线原因所处阶段的不同对项目进行综合分析，发现项目初始阶段不切实际的成本与进度基线估算、盲目乐观的性能预期以及不成熟的技术或集成风险是造成项目突破基线的根本原因；项目执行阶段政府或承包商对项目管理不善、合同激励不充分、采购数量变化以及项目执行中不可预见问题是造成项目突破基线的主要原因。年报还对1997年至2019年的212个不同类型重大国防采办项目突破基线的数量进行了分析，2006－2009年年均违规次数为6．25，而2010－2019年年均违规次数降至2．2（见图2）。也就是说，2009年《武器系统采办改革法》颁布以来，美军采办项目成本超支得到明显遏制，采办绩效明显改善。
图2 美军重大国防采办项目超支情况统计（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
备注：“纳恩－迈克柯迪法案”是美国会针对美国防部重大国防采办项目严重成本超支问题，于1982年提出的一项法律机制。
该法案将项目采办成本超支分为一般超支和严重超支两种情况。一般超支是指项目采办单位成本或采购单位成本超过当前成本基线15％或原始成本基线30％。严重超支是指项目采办单位成本或采购单位成本超过当前成本基线25％或原始成本基线50％。其中，项目采办单位成本是指研制、采购、条件建设的总成本除以总生产数量（科研数量＋采购数量）；项目采购单位成本是指采购成本除以采购数量。详情请参见文末作者以往相关专栏文章。
三、几点认识
1、加强成本评估对采办项目决策约束性是成本控制的关键
美军一直以来都强调在有限资源下实现军事需求，将成本评估业务作为实现采办项目经济可承受性的重要手段，不断强化其在采办项目决策中的经济性约束要求。一是规定里程碑决策当局将独立成本估算结果纳入采办项目基线，并实施动态管理。二是规定里程碑决策当局对未开展独立成本估算的重大国防采办项目及其子项目，可以不批准其转入下一阶段。三是建立采办项目成本监控机制，要求定期提交重大国防采办项目选择性采办报告，分析成本变化情况及原因，并规定了在成本上涨超过特定限度下的处理措施。因此，以成本总约束、高费效比和可持续性为根本导向，强化经济性约束在装备建设决策环节的地位作用，将成本评估工作贯穿装备项目管理全寿命周期各阶段。立项论证时，除开展研制经费与订购目标价格评估外，还应开展项目采办单位成本、使用与保障成本评估，并将上述指标作为成本基线落实到装备研制合同中；研制里程碑节点考核和工程转阶段评审时，对成本基线进行滚动迭代评估，对超指标严重的项目实施严格审查，并动态调整成本基线；状态鉴定和列装定型审查时，对价值工程、研制经济性、后续购置经济性和服役期经济性实施单独评审，加强成本评价应用。
2、将成本评估工作与项目管理有机融合是商业成功的关键
为了提高采办项目决策和监督的有效性，并有效支持规划、计划、预算与执行的资源分配决策，美军将成本评估业务融入到采办项目管理全流程中。一是在里程碑节点审查、研制建议征求书发布、大批量生产决策、多年期采购合同签订前、“纳恩－迈克柯迪法案”严重超支审查前等重大节点和事件中设置成本评估要求，明确成本评估职责分工、内容、流程等。二是通过项目管理办公室将成本评估具体工作和相关要求落实到项目管理过程中，实现与采办项目全过程管理的有机融合，有效监控采办项目全寿命周期成本。因此，以经济可承受为导向，由第三方评估机构独立开展经济可行性综合评估，在研发方案、技术状态变更和转阶段、状态鉴定阶段，权衡技术、进度、经济、质量等因素，开展经济性审查评估，作为阶段审查的必需工作之一，贯穿装备全周期项目管理过程。同时，进一步强化装备成本评估队伍资源整合力度，与军队院校或其他高校联合设置专业培训机构，定向培养专业人才；鼓励引进社会优秀人才，打破体系壁垒，实现军地优秀人才双向流动和高效配置，进一步提升装备成本管理人才质量水平，满足新时代我军装备建设快速发展需求。
3、根据装备不同类别与特点实施差异化管理是提高成本评估科学性的关键
美军为适应采办程序变化，针对多样化采办项目特点，细化各类成本评估程序。一是根据项目重要性和金额大小，国防部成本评估与计划鉴定局主要对重大国防采办项目以及超过相应阈值的中间层采办与软件采办项目实施独立成本估算，各军种成本分析机构主要对其他项目实施独立成本估算和一般性成本估算与分析。二是根据重大能力、中间层、软件等采办项目特点，分别提出不同的成本评估要求，分类规范成本评估内容与流程，如简化中间层采办成本评估流程，对软件采办强调执行阶段持续更新。因此，根据装备分类研制程序，区分不同装备研制特点，分类制定适用的成本评估要求。对建设周期长、技术跨度大的重要项目，应严格规范成本评估内容与流程，严格审查过程成本；对一般项目，应简化成本评估要求，提高采办效率；对软件项目，应注重软件迭代更新过程中的成本评估更新。同时，加强装备成本评估理论研究，重点开展使用与保障成本评估方法研究，针对不同类型装备，构建适用的全寿命周期成本评估方法，建立一套较为完整的装备成本评估理论、方法、程序与指标体系，并分类建立成本评估模型。
4、注重成本评估数据的广泛性采集与共享使用是改进成本评估质量的关键
长期以来，美军高度重视信息系统建设和成本报告制度，将其作为未来方法改进工作的基础。一是美军成本评估数据采集涵盖军方与承包商、各类成本评估机构在项目采办各阶段产生的技术、进度与成本数据，以及成本分析要求说明、独立成本估算报告等各类文档，保证成本评估数据完备可靠。二是通过统一的成本评估数据平台实现美军成本评估数据在国防部和各军种之间共享，使得国防部和军种之间的成本预测差距缩小。例如，成本评估与计划鉴定局的独立成本评估与军种的成本论证之间的差距在1998年7月－2009年6月之间的差距平均在6．6％左右，而2009年6月－2020年5月期间已经降到2％左右，极大提高了成本评估工作质量。因此，应建立长期稳定的数据采集机制，制定成本定期报告制度，发布规范性文件、国军标等，对数据的格式、报送要求、报送内容等进行规范定义，除在研制里程碑节点考核和工程转阶段进行数据采集外，还要增加年度过程成本评估，尽早识别潜在成本超支风险。同时，构建集评估数据收集、积累、共享于一体的数据库，加强数据集中管理，通过大数据、智能化等先进技术手段，综合考虑熟练程度、物价变化和人工成本变化等因素，建立装备成本价格综合影响因素指标，提高成本评估的科学性，并视情推广成本数据应用，面向社会发布价格指数、成本标准等基础性、共用性数据。
（中国航空工业发展研究中心 张海涛）
本篇供稿：财经研究所
