二是软件采办项目的成本分析。对于超过I类或II类采办项目阈值的软件采办项目，成本评估与计划鉴定局负责在其进入执行阶段之前进行独立成本估算，或授权军种成本机构开展上述工作。对于没有超过II类采办项目阈值的软件采办项目，军种成本机构可根据其政策与程序进行成本分析，流程如下图所示。
图4 软件采办项目独立成本估算流程（中国航空工业发展研究中心，作者制图）
三是国防业务系统和服务采办成本分析。成本评估与计划鉴定局可在其权限范围内，对国防业务系统和服务采办项目进行成本估算。其中，国防业务系统成本分析包括成本影响研究、成本效益分析、粗略的数量级估算、备选方案成本比较、成本性能参数和项目基线成本。
（3）提出了成本估算的风险管理要求
为提高装备采办经费使用效益，防止出现“拖、降、涨”问题，5000．73指示明确提出了成本估算中的风险管理要求。一是开展成本分析的风险分析与管理。5000．73指示要求在国防部项目的所有成本估算工作和选择性采办报告中必须加强风险管理研究，包括项目成本与进度的潜在风险及其规避措施的风险分析、支撑决策的备选方案定义与评估以及为增强措施的可行性，利用真实的历史成本信息，基于合同及执行结果等已验证信息进行类比分析等，并应充分考虑通货膨胀和价格上涨因素。二是开展切合实际的成本估算。根据承包商和政府采集的历史真实成本信息，为重大国防采办项目提供准确的信息和真实的成本估算，确保重大国防采办项目能够顺利完成。同时，为资源分配决策提供强力支撑。
（4）强化了成本分析的现代化数据管理工具
5000．73指示提倡采用数据驱动手段，充分利用已有的成本分析数据平台和信息系统，提升数据的广泛性与完备性，进一步提高成本分析可靠性。其中，通过成本与软件数据报告系统收集超过1亿美元（当年币值）采办项目成本数据。系统授权用户按照一定规范完成工作分解结构、程序资源分配、承包商成本、软件资源、承包商业务、维修零件、技术指标等数据上报；通过使用与保障成本可视化与管理系统收集、整合及管理各类使用与保障成本数据。
3、新版5000．84指示强化成本、进度与性能的综合权衡分析
8月，美国防部发布新版5000．84指示《备选方案分析》，新版指示要求在装备开发决策之前，对成本、进度和性能进行权衡分析；要有足够的备选方案以利于权衡分析；备选方案考虑渐进采办、原型机和使用模块化开放系统的方法；寿命周期成本分析；评估联合军事需求是否与联合需求监督委员会建议的成本和进度目标相一致；考虑可支付性，包括里程碑决策者确定的可支付性目标。
4、新版5000．85指示强化重大能力采办项目全周期的独立成本估算
8月，美国防部发布新版5000．85指示《重大能力采办》，在重大国防采办项目决策点评审考虑范围、重点事项以及阶段内容设置上都做了调整。其中，文件要求对于重大国防采办项目，在里程碑A、里程碑B、低速初始生产、全速生产决策与全面部署决策之前都要进行独立的成本估算和技术风险评估。将独立的成本估算和技术风险评估贯穿于全寿命周期，这是上版所没有的。
5、新版5105．84指令优化采办项目成本管理机构职责
8月，美国防部发布新版5105．84指令《成本评估与计划鉴定局局长》，重点优化了成本评估与计划鉴定局的职责与职能及其与国防部部局的工作关系。成本评估与计划鉴定局局长是国防部长和国防部其他高级官员的首席助理和顾问，负责独立的成本评估、项目评估和分析，主要负责以下工作：一是在国防资源分配方面，负责对规划、计划、预算与执行系统中规划与计划工作进行分析并提出建议。二是在需求生成方面，编制重大能力采办的备选方案分析指南，分析与需求有关的资源问题，对备选方案进行经济性分析，向需求生成主管部门提出建议。三是在国防采办方面，制定国防采办项目成本估算与分析的政策与程序，就国防采办项目成本估算和成本分析提供指导，审查所有与重大能力采办有关的成本估算和成本分析，对采办与保障副部长任里程碑决策当局的重大能力采办项目进行独立的成本估算和成本分析，审查国防部部局的成本估算、成本分析等。新版5105．84指令也明确了成本评估与计划鉴定局与国防部部局的工作关系。成本评估与计划鉴定局在履行其指定的职责与职能时应做到三个方面，一是可以向国防部长直接汇报；二是根据适用法律，利用国防部长提供的资源，对包括成本评估与计划鉴定首席副局长、成本评估副局长、计划鉴定副局长在内可能设立的职位和组织行使权力、指导和控制；三是与其他国防部长办公室官员、国防部部局首脑以及具有间接或相关职能的联邦、州或地方官员协调和交换信息。国防部长办公室首席助理和国防部部局首脑应确保成本评估与计划鉴定局能够及时获取评估所需相关数据，并与成本评估与计划鉴定局就权利、责任与职能有关事项进行协调。
6、新版5000．01指令将经济性作为25项采办政策之一
9月，美国防部发布新版5000．01指令《国防采办系统》，这是继1月发布新版5000．02指示《自适应采办框架的运行》以来的又一份纲领性采办文件，明确规定了25项采办管理政策，其中之一就是“关注经济可承受性”。指令文件要求，里程碑决策当局和采办负责人必须认识到财政限制的影响，并应根据对未来几年可用资金的现实预测来规划项目。为实现经济可承受的装备交付和可维护性，里程碑决策当局和采办负责人应与国防部部局项目规划机构协调，准备现实的项目全周期成本估算、确定产品组合能力需求的优先级以及给定投资组合中可用的项目资金。国防部各部局必须根据投资组合中的资金与优先级，平衡项目的需求与成本。为此，国防部各部局必须既要考虑到近期的研发与生产成本，又要考虑部署后的长期作战与持续保障成本。
7、美国防部发布新版成本估算指南
9月，美国防部成本评估与计划鉴定局发布新版《使用与保障成本估算指南》，从全寿命周期成本概述、成本要素结构、使用与保障成本不同指标、使用与保障成本的作用、使用与保障成本数据来源、使用与保障成本估算流程六个方面对美军装备使用与保障成本分析工作进行规范，与2014年3月版《使用与保障成本估算指南》相比增加了使用与保障成本不同指标内容。作为美军装备成本分析业务的总负责机构，成本评估与计划鉴定局发布的新版《使用与保障成本估算指南》是对新版5000．73指示《成本分析指南与程序》的细化补充，统计8类装备全寿命周期成本构成比例（见表2），定义5项使用与保障成本要素结构，给出3种使用与保障成本的计量指标，明确4个使用与保障成本应用领域，提出2个使用与保障成本数据采集途径，设定4步使用与保障成本估算流程，体现了美军装备使用与保障成本分析的最佳实践与具体做法。
表2 美军主要装备类型全寿命周期成本比例
12月，美国防部成本评估与计划鉴定局发布《国防部成本估算指南（1．0版）》，从目的、政策、性质与定义，成本估算程序，项目定义，成本估算基准，识别、收集、验证、规范化与分析数据，选择成本／进度估算方法，建立成本估算模型，最终结果与报告8个方面对美军装备成本分析工作进行规范。作为美军装备成本分析业务的总负责机构，成本评估与计划鉴定局发布的首个《国防部成本估算指南》是对2020年3月新版5000．73指示《成本分析指南与程序》的细化补充，设置3级法规制度体系，明确8个成本估算应用场景，给出4种基本估算方法，强调学习曲线因素对装备成本的影响，定义6类装备成本指标，体现了美军装备成本分析的最佳实践与具体做法。
二、美国防部发布2019财年国防采办绩效评估报告与成本评估年度报告，全面反映美军国防采办效益进展情况
3月，美国防部成本评估与计划鉴定局发布了2019财年国防部成本评估活动年度报告，梳理美国防部成本分析组织机构运行情况，明确重大国防采办项目成本评估程序，强化成本分析现代化数据管理工具的应用，总结国防部2019财年成本评估重大活动，筹划2021年国防部成本分析研讨会。
美国防部2019财年成本评估的主要活动包括：
一是重大国防采办项目里程碑审查。2019财年，成本评估与计划鉴定局共进行了总统飞机替代计划V－25B、地面战略威慑等10个重大国防采办项目的里程碑节点的成本评估审查。独立成本评估时间一般在2天到4个月时间，通常在2个月以内完成；
二是多年采购合同成本分析。2019财年，成本评估与计划鉴定局为F／A－18E／F战斗机、E－2D预警机、“标准”－6导弹等3个拟采用多年采购合同策略的项目准备独立成本评估报告，以支撑国防部向国会证明其开支节省情况，分别为10．3％、10．0％和10．3％。9月，美国防部负责采办与保障的副部长办公室发布机构重组以来的第3份《国防采办系统绩效评估的选择性分析》，也是自2013年以来系列评估报告的第7份，重点对“纳恩－迈克柯迪法案”超支情况、项目研发成本绩效、项目采购成本绩效以及项目进度绩效等四个方面情况进行综合评估。
其中，按照突破“纳恩－迈克柯迪法案”基线原因所处阶段的不同对项目进行综合分析，发现项目初始阶段中不切实际的成本与进度基线估计、乐观的性能预期以及不成熟的技术或集成风险是造成项目突破基线的根本原因；项目执行阶段中政府或承包商对项目管理不善、合同激励不充分、采购数量变更以及项目执行中遇到不可预见问题是造成项目突破基线的主要原因。报告还对1997年至2019年的212个不同类型重大国防采办项目突破基线的数量进行了占比分析，研究发现：化学武器销毁项目和航天发射项目突破基线的比例最高，选定项目的超支占比达到100％；直升机项目突破基线的比例也较高，选定项目的超支占比达到50％（如表3所示）。
表3 1997－2019年美军国防采办项目超支情况
三、美国政府主要机构持续跟踪评估采办项目费用，凸显对经济性管理问题的重视
2020年，美国政府主要机构持续跟踪评估采办项目费用变化情况。其中：美国政府问责局发布武器系统年度评估报告，认为121个项目总估算成本为18584亿美元；美国国会研究服务局持续研究多年采购策略，认为有利于节约采办项目成本；美国国会研究服务局和政府问责局发布报告，认为F－35战斗机项目总费用创美军记录、单价下降明显。
1、121个项目总估算成本为18584亿美元
6月，美国政府问责局发布重大武器项目年度评估报告，报告主题是“能力更快交付突显对项目知识和数据一致监管的重要性”。这是美国政府问责局开展的第18次重大武器项目评估，首次将重大IT项目、中间层采办项目纳入评估范围，共评估了2019年度121个项目，比上一年度增加33个。评估认为采办项目成本和进度已得到了有效控制，但是不完整的项目知识、不一致的软件开发方法和网络安全做法构成了对项目监管和推进的新挑战。本次评估的121个项目总估算成本为18584亿美元（见表4）。其中，100个建立成本基线的重大采办项目和重大IT项目，总估算成本为18101亿美元；21个没有建立成本基线的未来重大采办项目和中间层采办项目，初步估算的阶段采办成本为483亿美元。
表4 2019年度政府问责局评估项目的估算成本
2、美F－35战斗机项目总费用创纪录、单价下降明显
2020年，美国国会研究服务局和美国政府问责局持续对美军历史上总费用最大的F－35联合攻击战斗机项目的经济性问题进行跟踪与研究，相继发布了一系列研究报告。
（1）国会研究服务局研究情况
美国国会研究服务局分别于3月、4月和5月发布了4份有关F－35项目综合评估报告。以5月份版为准，对该项目的投资与成本、小批合同、多年采购、统包采购和经济可承受性等情况进行了综合评估，主要内容如下：①2020财年国防授权法和拨款法相关内容美国2020财年的国防授权法申请109亿美元采购90架F－35（包括60架F－35A、10架F－35B和20架F－35C），比政府申请额度增加了11架飞机，金额减少了5亿美元。2020财年的国防拨款法批复为采购98架F－35（包括62架F－35A、16架F－35B和20架F－35C） 提供111亿美元，比政府申请额度增加了20架飞机，金额增加了13亿美元。目前，美军计划采购F－35的数量为2456架，包括1763架F－35A、353架F－35B、340架F－35C，另外有14架科研样机。在2018年12月最新估算的项目总费用约为3405亿美元（2012财年币值，含8个国际用户的投资），包括科研、采购和条件建设费用。美国政府提出的2021财年国防预算，要求为F－35项目提供约114亿美元的采购资金，包括美国空军采购48架F－35A，海军陆战队采购10架F－35B，海军和海军陆战队采购20架F－35C，以及为未来飞机采购的预先投资，并继续进行改装。该预算还为F－35研发提供约17亿美元。②小批合同情况F－35目前是在低速率初始生产状态，现已就前14批次达成协议，合同单价也随着生产批次的增加而持续下降（见表5）。例如，第8批次的单价（包括机身、发动机和利润）较第7批次降低约3．6％，较第6批次降低约4．2％。在第5、6、7批次中，与研制生产并行相关的任何成本超支将在承包商和政府之间平均分摊。在第4批次之前，由政府独自承担这些费用。从第8批次开始，承包商开始承担100％的成本超支；如果实际成本低于合同成本，承包商将获得节省额的80％，政府获得节省额的20％。2019年6月10日，美国防部和洛马公司就F－35小批生产第12批次达成了初步协议，并对第13和第14批次进行了选择，这笔交易包括价值340亿美元的478架飞机（含国际合作伙伴订单）。2019年10月29日，双方分别就第12批次的149架、 第13批 次 的160架和第14批次的169架飞机完成了谈判，其中包括351架F－35A、86架F－35B和41架F－35C。美国防部采办与保障副部长表示，第13批次F－35A的重复性出厂单价目标为8000万美元。从第11批次到14批次，F－35A／B／C三型机的重复性出厂单价预计平均降低12．7％。
表5 F－35低速初始生产合同签订情况（单位：亿美元，当年币值）
备注：（a）第1～8批次出厂单价不含发动机价格；第9～11批次含发动机价格。（b）数量不包括国际用户订单。（c）根据美国防部2019年3月17日发布的选择性采办报告，F－35A发动机计划单价为1110万美元，F－35B发动机计划单价为2700万美元，F－35C发动机计划单价为1120万美元。③投资与成本截至2019年12月，F－35项目的估算总采办成本，包括研制经费、采购经费和条件建设经费总计约3405亿美元（2012年币值）。其中研制经费约703亿美元，采购经费约2656亿美元，条件建设经费约45亿美元。按当年美元（未经通胀调整）计算，估算总采办成本约4283亿美元，其中研制经费约679亿美元，采购经费约3553亿美元，条件建设经费约52亿美元。截至2018财年，F－35项目共获得约1376亿美元（当年币值）的资金，其中研制经费约569亿美元，采购经费约782亿美元，条件建设经费约24亿美元。对于F－35机身，截至2018年12月，F－35项目采办单位成本约为1．183亿美元（2012财年币值）；平均采购单位成本约为9400万美元（2012财年币值）。该成本不包括发动机及其附件。发动机方面，截至2019年12月，F－35发动机项目采办单位成本约为2200万美元（2012财年币值），平均采购单位成本为1670万美元（2012财年币值）。从2016年12月开始，国防部选择性采办报告列出了三型飞机和发动机以及独立机身的单位重复性出厂成本。
表6 F－35战斗机计划的重复性出厂单价
自2015年以来，F－35机队的全生命周期的作战和维持成本估计超过1万亿美元。最新的F－35选择性采办报告说明了降低这些成本的必要性：根据目前的估计，根据既定的机队增长计划，F－35预计的维持费用将使未来的维护预算吃紧。总承包商必须采用急需的供应链管理可承受性计划，优化供应链中备件和新生产部件的优先顺序，并允许交换必要的数据权限，以实施软件能力升级。
（2）政府问责局研究情况
5月，美国政府问责局发布F－35项目综合评估最新报告《F－35联合攻击战斗机：应对制造和现代化风险的行动》。报告指出，根据美国防部2019年4月最新估算，F－35项目总费用约为4284亿美元（当年币值），较2001年10月最初基线上涨83．86％；其中，研制费679亿美元，上涨97．38％；采购费3553亿美元，在美军计划采购数量减少近400架的情况下，上涨80．72％。
表7 F－35项目费用变化情况（当年币值）
备注：（a）采购数量仅为美军需求。其中，F－35A为1763架，F－35B为353架，F－35C为340架；（b）项目采办单位成本指的是项目总费用除以总数量；（c）平均采购单位成本指的是采购费除以采购数量；（d）2019年4月最新估算结果中，F－35基准型研制费用为573亿美元，F－35第4批次（Block 4）研制费用为106亿美元；F－35基准型采购费用为3519亿美元，F－35第4批次采购费用为34亿美元。报告指出，美国防部已与洛马公司达成总金额340亿美元、478架F－35战斗机第12～14批次采购协议。与第11批次相比，F－35A／B／C三型战斗机在第14批次中的出厂单价将分别降低12．8％、12．3％和13．2％。第13批次F－35A战斗机出厂单价（重复性出厂价格）将首次降至8000万美元以下，并在第14批次进一步降至7300万美元。
图5 F－35A出厂单价变化情况（中国航空工业发展研究中心，作者汉化）
四、美国国会预算局分析认为美2021未来财年基础国防预算将继续保持增长
9月，美国国会预算局发布《2021未来财年国防计划的长期影响》报告，分析了美国防部在“未来年度国防计划”期间（即2021财年至2025财年）的基础国防预算，并预测了至2035财年时的国防计划下的基础国防预算（包括作战与维持、采办以及基础设施3大类经费）。2021－2025财年，2021财年国防预算提案中，美国防部预算7060亿美元，在消除通货膨胀影响后，比2020财年降低4％。其中6370亿美元用于基础国防预算，690亿美元用于紧急活动和海外应急行动，即与战争有关的临时活动，例如在阿富汗和其他地方的行动。根据2021财年未来年度国防计划估计，到2025财年，国防预算将相对平稳，以2021财年的美元计算，平均每年约7070亿美元。在这期间，分配给基础国防预算金额也将几乎保持不变。2025－2035财年，美国防部国防计划支出将稳步增长，到2035财年时增长至7810亿美元，见图6。此10年周期内的增长率预计达到10％。推动增长的主要因素有：①军事人员的补偿费用和作战与维持经费的稳步增长；②为满足军队现代化目标与军队规模所需的武器系统采办。其中，20％用于军事人员费用，50％用于作战与维持费用，30％用于武器系统研发与采购。美国防部基础国防预算分配方面，2021－2025财年期间，作战与维持支出（含军事人员费用）约占国防部基础预算的三分之二，武器系统采办支出约占三分之一，基础设施支出占比不到2％。2025－2035财年期间，作战与维持经费将从2025财年的4550亿美元增长至2035财年的5050亿美元，增长11％；武器系统采办经费将从2025财年的2420亿美元增长至2035财年的2630亿美元，增长9％；基础设施建设经费将从2025财年的100亿美元增长至2035财年的120亿美元，见图6。
图6 美国防部开支历史与未来预测的分配（中国航空工业发展研究中心，作者汉化）
五、美、俄、印、韩、日等八个国家国防预算持续维持高位
2020年，美国、俄罗斯、印度、韩国、日本、英国、法国、德国等八个国家国防预算持续维持高位，总体达到2008年世界金融危机以来最高水平。美国以2021年国防预算7405亿美元高居全球榜首，俄罗斯、印度紧随其后。以下是八个主要国家的国防预算情况。
1、美国2021财年国防预算继续维持7000亿美元持高位
2020年2月，美国政府公布总额达7405亿美元的2021财年国防预算申请，其中美国防部占7054亿美元（包括6364亿美元的基础预算和690亿美元的海外应急行动预算），美能源部（主要开展核弹头研制与维护等工作）占351亿美元。美国防部预算申请与其2020财年获批额度（7046亿美元，不包括自然灾害应急资金）基本相当，保持了7000亿美元量级高位，并继续重点围绕针对中、俄的高端战争能力建设进行资金分配。
2、俄罗斯2021－2023年国防预算持续增长
俄罗斯国防预算草案的解释性文件中称，未来三年的联邦预算草案中规定，2021年、2022年和2023年的国防预算分别为3．113万亿卢布、3．231万亿卢布以及3．257万亿卢布。2021年和2023年国防预算有所增加，其在联邦预算开支中的占比从2020年的13．9％增加到14．5％，2022年国防开支总额也有较大增加，比重为15．1％。与此同时，武装力量日常运作开支项，2021年将增拨51．41亿卢布，2022年将增拨85．93亿卢布，2023年将增拨357．27亿卢布。
3、印度2021财年国防预算增长6％
印度政府2020－2021财年共为其国防部申请4．71万亿卢比（约669亿美元），包括国防预算和非国防预算两部分。国防预算为3．23万亿卢比（约合452亿美元），较上一年度增长6％，占其国内生产总值的比例为1．43％；非国防预算（非国防预算包括国防退休金预算和国防部业务局预算）为1．48万亿卢比（约合211亿美元）。三军装备采购预算投入达1．13万亿卢比（约159亿美元），与上一财年相比仅仅增长了4．67亿美元。从部门看，陆军预算高居首位，空军、海军次之。其中，2020－2021财年陆军预算为17941．5亿卢比（约合237．05亿美元），空军7324．5亿卢比（约合96．77亿美元），海军4962．3亿卢比（约合65．56亿美元），国防研究与发展组织（DRDO）1932．7亿卢比（约合25．54亿美元），国有军工厂（OFS）144．3亿卢比（约合1．91亿美元）。
4、韩国2021财年国防预算同比增加5．5％
9月，韩国国防部向国会提交的2021年国防预算为52．9174万亿韩元（约449亿美元），同比增长5．5％，再次创下新高。为增强综合安全能力，以应对来自各领域安全威胁，同时应对传染病、恐怖主义等非传统安全挑战，韩国拟大幅提升“战力运营费”，2021年该方面预算约为35．84万亿韩元，同比增长7．1％，增幅创近10年新高；用于“防卫力改善费”的预算规模约为17．07万亿韩元，同比增长2．4％。国防预算中的14．57万亿韩元将用于采购必要的军事装备等资产，以应对朝鲜核武器、大规模杀伤性武器威胁，并确保有能力从美军手中收回战时作战指挥权；同时计划安排近4000亿韩元，引进先进的监视设备等设施，加强军事基地和沿海地区安全；用于开展尖端国防技术研发的预算为4．25万亿韩元，同比增长8．5％。
5、日本2021财年国防预算517亿美元，八年连涨
9月，日本防卫省向内阁提交2021财年防卫预算申请，金额高达5．49万亿日元，较上一年（2020财年预算申请额为5．32万亿日元）增长1．7％。12月，日本政府正式批准2021财年防卫预算为5．34万亿日元（约合517亿美元），较上一年增长1．1％，连续实现八年增长，再度创下历史新高。日本首相菅义伟正在延续前任安倍晋三实施的军事扩张，为日本军事力量提供新型武器装备。
6、英国政府追加2020－2021年国防预算
英国国防部2020－2021年的已有预算为415亿英镑（约合548亿美元），11月，英国政府计划在未来4年追加165亿英镑（约合218亿美元）的国防经费，每年约40亿英镑。增加的国防预算将主要用于技术研发，提升网络、太空以及应对国防军工的弱点。英国国防部计划成立人工智能局、国家网络部队，并希望新的太空司令部能够在2022年实现首次火箭发射。
7、法国2021财年国防预算增长4．5％
法国2021年国防预算为497亿欧元（约合583亿美元），相比2020年上升了4．5％。其中，223亿欧元用于采购，123亿欧元用于支付工资，85亿欧元用于发放退休金，46亿欧元用于军队运营，另有20亿欧元用于退伍军人、纪念与国家关联费用。
8、德国2021财年国防预算增长3．9％
9月，德国批准了2021年国家预算以及2020－2024年财务计划，其中，2021年的国防预算为468．1亿欧元（545．6亿美元），相比上一年度增长3．9％。2022年国防预算将增至468．3亿欧元，2023年将略微下降到461．3亿欧元，2024年维持在461．4亿欧元。
（中国航空工业发展研究中心 魏慧丰，张海涛）
本篇供稿：财经研究所
